Кризис на российском рынке труда и изменения в государственной политике занятости: опыт реализации региональных программ по снижению напряженности на рынке труда в 2009 году
Анна Лукьянова представила анализ антикризисных мер на российском рынке труда и их реальных эффектов на занятость в рамках научного семинара ЛИРТ 23 марта 2010 г. По ее оценкам, если задействованные программы не будут переориентированы с поддержки предприятий на поддержку безработных, то они в долгосрочной перспективе осложнят реструктуризацию российской экономики.
23 марта 2010 года состоялся семинар Лаборатории исследований рынка труда (ЛИРТ) на тему "Кризис на российском рынке труда и изменения в государственной политике занятости: опыт реализации региональных программ по снижению напряженности на рынке труда в 2009 году". С докладом выступила Анна Лукьянова, доцент кафедры экономики труда и народонаселения ГУ-ВШЭ, старший научный сотрудник центра трудовых исследований (ЦеТИ) ГУ-ВШЭ.
Характеризуя динамику занятости и безработицы в России, Анна Лукьянова отметила наибольшее снижение занятости с учетом сезонного сглаживания летом 2009 г., после чего ситуация стабилизировалась и даже стала улучшаться. Всего за 2009 г. российская экономика потеряла около 2% занятых или 1,5 млн. человек. Причем на крупных и средних предприятиях этот показатель оказался выше - около 4%, хотя основная часть государственных мер была направлена на поддержку именно этого сегмента рынка труда. Безработица за этот период выросла в полтора раза (примерно на 2 млн. человек).
Основными механизмами адаптации предприятий к экономическому кризису стали использование режимов неполной занятости и сокращение реальной заработной платы. Наблюдавшаяся относительно низкая инфляция увеличивала стимулы к адаптации через сокращение рабочего времени и численности работников, однако пик сокращений был пройден достаточно быстро.
Что касается наиболее пострадавших от кризиса групп работников, то это в большей степени мужчины, поскольку сильнее пострадали те отрасли, в которых доминирует мужская занятость. а именно обрабатывающая промышленность и строительство. Также больше пострадали городские жители, нежели сельские - доля сельских жителей среди зарегистрированных безработных снизилась. Жители моногородов, несмотря на оказываемую поддержку, пострадали больше, чем сельские жители. Кроме того, в 2009 г. выросла доля безработных среди индивидов с более высоким уровнем образования. Не произошло резкого роста безработицы среди выпускников вузов и в младшей возрастной группе (16-19 лет). Однако рост безработицы наблюдался в более широко определяемой возрастной группе - от 20 до 29 лет.
В ответ на кризис на рынке труда государство предприняло комплекс мер, направленных на снижение напряженности и на поддержку занятости. Произошло увеличение пособий по безработице, усиление контроля за введением режима неполной занятости, введен еженедельный мониторинг увольнения работников, открыт информационный портал «Работа в России». Кроме того, увеличилось финансирование государственных служб занятости, уменьшились миграционные квоты, увеличилось число бюджетных мест в магистратуре и аспирантуре, стали выделяться средства на реструктуризацию задолженности по ипотечным кредитам для лиц, потерявших работу.
Основное внимание в исследовании Анна Лукьянова направила на региональные программы по снижению напряженности на рынке труда. Они включили общественные и временные работы, стажировки, систему опережающего обучения, содействие переезду и содействие самозанятости.
Расходы государства на программы поддержки занятости в абсолютном и относительном выражении выросли по всем направлениям. Если в 2008 году все расходы на политику занятости составляли 0,09% ВВП (в т.ч. пассивные меры - 0,05% ВВП), то в 2009 г. эти расходы составили 0,28% ВВП (в т.ч. пассивные меры - 0,13% ВВП). Однако даже с учетом этого роста из всех стран-членов ОЭСР меньше России на политику на рынке труда (в % к ВВП) тратила только Мексика.Главной целью именно региональных программ является сохранение существующих рабочих мест и предотвращение роста открытой безработицы. Основной инструмент – субсидирование занятости существующих работников. При этом, хотя программа исполняется на региональном уровне, она финансируется из центра. Бюджетное финансирование составляет примерно 0,1% от ВВП. Доля регионального софинансирования не менее 5% (фактически – первоначально 6,7%, на конец 2009 года - 6,6%).
В 2009 г. региональные программы охватили 3,7% экономически активного населения. Уровень охвата различается по регионам – от менее 1% экономически активного населения (в 7 регионах) до более 7% (в 10 регионах).
Общественные и временные работы являются самой масштабной частью региональных программ как по объему финансирования, так и по числу участников. Средняя продолжительность участия в общественных работах составила 55 дней, варьируя по регионам от 20 до 120 дней. Относительная величина предоставленной поддержки – около 30% от средней заработной платы по региону (от менее 10% до более 60%).
Что касается опережающего обучения, то финансирование стипендий работников, проходящих обучение, не предусмотрено, а прямую финансовую выгоду получают лишь те предприятия, которые имеют свои учебные центры. Процедура организации обучения является длительной, сложной и недостаточно гибкой. Также не финансируется переезд и обучение в другом регионе. В целом, по оценке Анны Лукьяновой, опережающее обучение в России не гарантирует сохранение занятости после его получения.
Главные выводы проведенного анализа заключаются в том, что кризис способствовал резкому увеличению активных мер на российском рынке труда. Действующие программы направлены на поддержку спроса на трудовые ресурсы и ограничение сокращения рабочих мест. Это эффективно в качестве краткосрочной меры, но в долгосрочной перспективе тормозит реструктуризацию экономики. В среднесрочной перспективе (уже в 2010 г.) акцент должен быть перенесен с поддержки предприятий на поддержку безработных. С 2011 г. антикризисные программы должны быть преобразованы в регулярные активные меры политики на рынке труда с существенным изменением дизайна. Кроме того, ключевой задачей является реформирование служб занятости.
Ростислав Капелюшников выразил благодарность за проделанную работу, поскольку использованные данные статистики непрозрачны для внешнего пользователя и, как правило, трудно поддаются однозначной интерпретации. Наблюдаемый прецедент взрывной активности государства и рост соответствующих расходов в 2-3 раза в течение года - это важнейший кейс для исследования российской политики на рынке труда. При этом оценку эффективности и масштабов воздействия на рынок труда затрудняет именно характер российской статистики. Публикуемые показатели - это показатели потока, а переход к показателям запаса неочевиден и достаточно сложен. Кроме того, Ростислав Капелюшников обратил внимание на то, что участие предприятий в рассматриваемых программах объясняется не только экономическими соображениями, так как расходование федеральных средств сопряжено со значительными организационными издержками и рисками. Рассмотренные программы были полезны, так как они произвели перераспределение доходов в пользу работников, находящихся в крайне неблагополучной ситуации. Но с точки зрения влияния на ситуацию на рынке труда их воздействие было неоднозначным, так как при пересчете показателей потока в показатели запаса эффект этих программ кажется очень умеренным.
Михаил Соллогуб, комментируя доклад, отметил важность рассмотрения побочных эффектов активных мер государственной политики на рынке труда и их влияния на уровень структурной безработицы. В частности, пример некоторых европейских стран показывает, что такие программы могут повышать уровень структурной безработицы в долгосрочной перспективе и препятствовать снижению общей безработицы до докризисного уровня.
Сергей Рощин сделал заключение о высокой ценности проводимого исследования в силу редких и труднодоступных данных, на которых оно основано. Он заметил, что говоря о результатах политики на рынке труда, необходимо прежде всего оценивать ее эффективность. При этом одно из измерений эффективности состоит в достижении тех целей, которые ставили агенты, инициировавшие эти программы. На основе имеющейся информации, можно предположить, что в данном случае политические цели были достигнуты, так как роста открытой безработицы удалось избежать. Оценка долгосрочных последствий - это следующий этап, и это уже более сложная экономическая, а не политическая задача.
Александр Чепкин, сотрудник ЛИРТ
Экспертный канал «Открытая экономика» (opec.ru) в статье «Кризис и российский рынок труда» приводят результаты исследования Анны Лукьяновой, представленные на семинаре.